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    来源:湖南省担保协会  2017年4月10日

       “贷款难”一直困扰着农民和农村金融机构,其中一大症结便是农民的财产不能用于抵质押。党的十八届三中全会提出“探索农村承包经营权、农民住房财产权可抵押”的改革方向,让原本“沉睡”的农村资产变成“活钱”成为可能。

      在此基础上,2015年8月,国务院出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称《意见》),随后在2015年底,试点工作开启,全国232个地区被确立为农村承包土地经营权抵押贷款试点、59个地区被确立为农民住房财产权抵押贷款试点。

      这项被认为“含金量最高”的农村农业改革,已推行一年多。来自央行的数据显示,截至2016年9月末,全国试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额141亿元,同比增长28.6%,前三季度新增44亿元;累计发放113亿元,同比增长56.8%。截至2016年9月末,全国试点地区农民住房财产权抵押贷款余额128亿元,同比增长2.3%。

      顶层设计的完善,源于中央对农村现实状况的洞察,也离不开代表委员们过去四年在全国两会上满腔热忱的建言。

      “两权”抵押融资是农村金融创新的突破口

      在2015年全国人大会议上,人大代表、人民银行营管部主任(时任人民银行南京分行行长)周学东在提交的建议中表示,“农村金融急迫需要大胆突破和创新,‘两权’抵押融资就是农村金融产品创新的一个突破口。”那么,如何进行突破和创新呢?

      在周学东看来,首先应加快推动“两权”抵押融资的创新。农民抵押的不是承包权而是经营权,他指出,将经营权从土地承包经营权中分离出来,形成农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局是理论上的重大突破。农民以“承包权”来获得基本生活保障和稳定的财产收益,经营者以“经营权”来作为抵押融资的标的物,即使经营失败农民仍不丧失“承包权”,不至于成为“失地农民”或“流民”。此外,还要推动农房抵押融资的创新。周学东认为,在不改变宅基地权属关系的前提下,允许农民在宅基地集体所有权不变、农房财产权归己并可自由处置的情况下,可以将农房用来抵押贷款。

      盘活“两权”需要破除法律障碍

      在2015年全国两会上,人大代表、吉林银监局巡视员(时任吉林银监局局长)高飞提出,为了更好适应经济社会发展、全面深化改革的需要,应适时加强法律修改工作。如涉及土地承包经营权抵押、农民住宅财产权抵押的物权法、农村土地承包法、担保法等要适时修改,为推动“两权”抵押消除法律障碍,更好保护农户、金融企业和承包经营者的权益。

      2016年两会,多位代表委员围绕“三农”问题建言献策,从机制和法律角度提出了放活土地经营权盘活农村沉睡资产的建议。如人大代表、人民银行成都分行行长周晓强提交的《关于进一步放活土地经营权盘活农村沉睡资产的建议》,政协委员、人民银行西安分行行长(时任人民银行重庆营管部主任)白鹤祥提交的《关于推进颁发农村集体土地经营权证的提案》。

      “放活土地经营权仍然存在很多障碍。”在周晓强看来,受经营权流转期限不明确的制约,农村土地经营权权属关系模糊,其价值未得到充分体现;其次,缺乏专业的评估引导,始终无法形成有效的土地经营权流转市场,阻碍了土地经营权在盘活农村沉睡资产中作用的有效发挥;此外,在全国试点地区,土地经营权处置环节仍存在司法障碍,仍难以承担好盘活农村沉睡资产的功能。

      为有效破除障碍、盘活沉睡资产,周晓强进一步提出了三点建议:首先应制定专门的农村土地经营权管理办法,同时要完善产权价值评估机制,培育土地经营权流转市场,还应及时完善相关司法实践和相关法律。他特别建议最高人民法院对两权抵押试点地区相关司法解释要及时跟进,给予试点地区建立农村两权抵押物处置机制以司法支持。

      白鹤祥认为,推动实施农村土地产权确权颁证工作,向农业经营主体颁发土地承包权证和土地经营权证是放活土地经营权的基本。他建议不断修改完善土地管理法、农村土地承包法、物权法等相关法律条款,赋予土地经营权自由流转的权利。白鹤祥还建议,根据承包权和经营权分置的原则,探索颁发农村集体土地经营权证。

      可喜的是,针对“两权”抵押贷款试点必须突破的物权法和担保法中关于耕地、宅基地等集体所有土地使用权不得抵押的相关法律条款,在2015年12月十二届全国人大常委会第十八次会议上审议通过了相关决定,对试点地区进行了相关法律授权。

      扩大贷款试点面积让农村经济更有活力

      在去年两会期间举行的全国政协经济界别联组讨论上,全国政协委员现场热议农民住房抵押贷款试点,认为新常态下要有新思路,扩大贷款试点面积,让农村经济更有活力。

      “扩大农民房抵押贷款试点面积,是使中国经济摆脱下行压力的一项重要措施。”全国政协委员、经济学家厉以宁说,现在试点面积太小,还不能满足实际需要,建议应该进一步扩大试点范围,甚至可以考虑成立农民住房合作社,多种形式盘活农村土地资产。

      全国政协委员、银监会原主席刘明康则表示,当年城市居民住房抵押贷款推出时,不少人曾经也有顾虑,会不会有老百姓因此而流离失所,甚至住到大街上去了,“但几十年改革实践告诉我们,并没有出现这样的情况,农村应该也是如此,而且很多农民家庭都有两套以上的房子,拿出一套房子抵押贷款进行创业,会使得农村经济更有活力”。

      值得注意的是,近来关于农村集体产权制度改革的政策密集出台。2016年12月,中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,提出要科学确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济;要落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

      2017年2月,2017年中央“一号文件”再次对深化农村集体产权改革提出了要求。“一号文件”指出,要落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法,加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围。

      业内人士认为,这将激活农村数万亿元沉睡资产。也为正在试点、推广的农村“两权”抵押金融创新扫清了制度障碍。


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