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    来源:金融时报-中国金融新闻网  2021年6月9日
    防范和处置非法集资的突破与挑战

      主 持 人:《金融时报》记者 马梅若 张末冬

      特邀嘉宾:西南政法大学副校长 岳彩申

                北京大学法学院教授 博士生导师 王新

      针对近年来非法集资态势的新情况、新变化,以及围绕不久前刚刚落地的《防范和处置非法集资条例》,《金融时报》记者专访了西南政法大学副校长岳彩申和北京大学法学院教授、博士生导师王新,他们从各自专业的角度抽丝剥茧,梳理热点和难点背后的问题,提出相应建议。

      专家认为,当前防范打击和处置非法集资总体形势向好,但相关风险依然不容忽视,需要在制订专门法律、统一非法集资的概念和认定标准、持续运用新技术有效遏制非法集资犯罪等方面做更多工作,更好做到“防范”与“处置”的与时俱进。

      《金融时报》记者:当下非法集资态势如何?有哪些问题较为突出?

      王新:2013年以来,我国非法集资的发案数量、涉案金额和参与集资人数等均大幅度上升,2015年达到历史峰值。近年来形势依然严峻,金融风险迅速蔓延。特别需要关注的是,非法集资不仅单纯地表现为金融犯罪,而是与防范化解金融风险、维护社会稳定联系在一起的。

      2014年以来,非法集资的犯罪手段和形式发生了很大变化,私募股权投资基金类、p2p网贷类、投资理财类、养老服务类案件呈爆发态势。

      从司法实践来看,2016年至2019年的四年内,全国检察机关办理非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪的案件数量呈逐年上升的趋势。特别是在2019年,利用互联网实施的非法集资犯罪案件持续增加。

      岳彩申:长期以来,民间融资难、融资贵的问题较为突出,一方面资金需求方融资需求旺盛,而另一方面资金供给方投资渠道狭窄。特别是在经济增速放缓期间,很多企业经营出现困难,非法集资更容易扩张。

      近几年来随着互联网金融发展,非法集资手段和方式不断翻新,案件数量、涉案人员和金额大幅上升。近几年防范和处置非法集资(以下简称“防处非”)的总体形势可归纳为以下几方面:

      一是对非法集资的重视程度与打击力度显著增强。从总体来看,非法集资的防控形势是向好的,包括多元联动处置机制的建立、社会各方积极参与防范非法集资等都有助于防处非工作。各部门纷纷以“排查”“专项”工作等形式,在行业内开展整治活动。此外,有关文件规定了对举报非法集资的奖励,反映出政府重视与社会、市场形成更多互动,发动更多民间力量参加非法集资的风险防范,加大对非法集资的防控力度,减少非法集资事件的发生次数,力求快速介入,防止事态蔓延、损失扩大。

      二是个别领域、个别区域问题突出,引发高度关注。目前,部分新型领域非法集资问题突出,从中央到地方都高度关注和强调加强互联网金融领域、投资理财领域、养老服务等领域的非法集资问题。随着我国法制化建设不断加强,国家治理现代化水平提升,非法集资问题会得到更好控制。同时,街道、社区、子女等也要多关心老人,加强这方面的提醒和警示教育。

      三是治理重点从事中事后逐步转向事前转变,坚持防范为主、打早打小。多个文件强调“非法集资的监测预警”“非法集资监控”,并对银行等行业内部加强控制,做到事前监测、事中控制、事后打击。对非法集资的治理从直接打击、事后处置向针对性处置与源头性预防并重转变,突出监测预警、公众宣传教育、改善融资环境、推进诚信体系建设等措施的并用。同时,注重运用网络化、信息化管理及互联网、大数据等科技手段。

      《金融时报》记者:当前对非法集资的惩罚力度如何?

      王新:为了严厉打击非法集资犯罪,在司法实践中,重刑率和监禁刑率较高。2015年至2017年,非法吸收公众存款犯罪案件的重刑率(判处五年有期徒刑以上刑罚的比率)分别为23.17%、19.42%、18.4%,集资诈骗犯罪案件的重刑率分别为75.03%、77.77%、77.22%;非法吸收公众存款案件的监禁刑率分别为71.20%、72.91%、78.36,集资诈骗案件的监禁刑率分别为93.44%、94.82%、93.66%。2015年至2017年,集资诈骗犯罪案件的重刑率连续三年均超过70%,监禁刑率连续三年均超过90%,均远高于同期全部金融犯罪案件的重刑率和监禁刑率。

      刑事立法方面,对于非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的罪状,刑法修正案(十一)并没有修改,只是对两罪的刑罚结构进行调整,以此加大刑事惩治力度。这可以简要地表述为各做了一道“加法”和“减法”题——非法吸收公众存款罪的“加法”是指将该罪的法定刑档次,由两档增加为三档,由此法定最高刑由10年提高至15年;集资诈骗罪的“减法”指的是取消“数额特别巨大或者有其他特别严重情节”的档次,由此将该罪的法定刑由原先的三档改为两档,并且也调整相应的起刑点。这意味着以往适用第二档次法定刑的情形,如今可以进入最重的法定刑档次,判处7年以上有期徒刑或者无期徒刑。另外,刑法修正案(十一)将该罪过去第一档法定刑设置的5年以下有期徒刑或者拘役,修改为3年以上7年以下有期徒刑,这也意味着集资诈骗罪的起刑点是3年有期徒刑,最高法定刑也由5年变为7年。这明显加大了刑事打击力度。

      《金融时报》记者:如何看待央地在打非除非方面的职责划分和协调?

      岳彩申:就央地协调机制而言,现在制度方面的相关规定已经比较完善。从中央到地方,哪些部门来牵头负责、谁来配合,乃至社区、街道办等具体的职责,都已经有了明确规定。但是,在实践中,由于涉及多部门,公安、司法、金融监管等不同部门间需要协调,特别是一些跨区域的案件,在取证、协调、信息共享、还款机制、建立共识方面仍面临一定的困难。

      下一步,对于跨地区、跨行业的非法集资活动,要妥善划分中央及地方职权,加强不同地区、不同部门间的协调配合、信息共享。同时,从中央到地方,工作机制类型多样化,要进一步建立监测预警、风险排查、行为认定、犯罪认定、善后处置、宣传教育等一系列防范处置非法集资的工作机制。

      《金融时报》记者:在新形势新业态下,处非工作面临哪些新的挑战?

      王新:随着新技术和金融科技的广泛应用,使融资业务模式发生变化,这对于民间融资的风险防控也会带来挑战。特别是伴随互联网的迅猛发展,利用p2p网络借贷的非法集资犯罪类型也不断增多,出现许多新的现象和问题,这给传统意义上的司法认定标准带来冲击。面对我国当前金融风险高发、多发的严峻态势,为了打赢防范化解金融风险攻坚战,相关监管部门结合自己的职能采取了许多措施。例如,从2017年起,银监会针对金融行业市场乱象开展了一系列专项治理行动。2018年1月,银监会公布《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》(银监发[2018]4号),彰显出进一步加大整治银行业经营中各种违规违法问题的态度和政策导向,要求金融机构处理好“求稳”与“求进”的辩证关系,即在守住不发生系统金融风险的底线上“求稳”,但在处置违法违规问题、重大案件和高风险事件上则“求进”。

      如何在新常态下树立新理念、革新模式、创新工具,持续运用新技术有效遏制非法集资犯罪,是政府监管部门需要关注的焦点问题。

      《金融时报》记者:防范和打击非法集资,目前在立法层面还有哪些需要改善的地方?

      王新:为了填补以往法律体系的盲区和薄弱环节,《防范和处置非法集资条例》以专门法的形式界定了非法集资的含义、非法集资人和非法集资协助人的法律责任,并且在法律框架上涉及防范和处置非法集资的原则、程序、手段和方法等多重内容。但是,对于非法集资的认定机制、地方处置非法集资牵头部门的落实与激励机制等规定,还属于原则性的规定,不便于实务操作和落实。

      岳彩申:目前,在非法集资方面有几个关键概念还有待进一步厘清,不同文件中的表述应当尽快统一。

      例如,就非法集资的概念,就有诸多文件涉及,但表述不尽相同。1995年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》第七、八条规定了非法吸收公众存款、集资诈骗罪,但没有使用“非法集资”概念;1999年中国人民银行发布的《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》正式从四个方面解释了非法集资的概念;2010年发布的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》使用了非法集资的概念,没有解释该概念,但解释了四种罪法律适用问题;本次《条例》则明确“非法性”“利诱性”“社会性”是上述规定的三要件。上述多个文件仍在并行,建议要尽快完善法律制度和程序:制订专门法律、统一非法集资的概念和认定标准,尤其要完善刑法的规定。

      此外,在非法集资事件中,还应进一步明确违法、犯罪的界线,科学划分非法集资与民间借贷的关系。《条例》是一个行政法规,主要是规定了防范处置非法集资的行政执法机制,但是对于非法集资的类型、范围、边界,包括刑事与民事的界限,罪与非罪的界限都没有明确。应该通过立法手段予以更清晰界定。

    责任编辑:杨喜亭
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